Бундесрат
Все, що треба знати
Глава 6
Німеччина є федерацією, вона складається з шістнадцяти частково-суверенних держав, які називаються "землями". Землі мають міжнародну правосуб'єктність, у них є свої конституції, парламенти, уряди... це не адміністративні частини країни, а з точністю до навпаки: Німеччина є їхнім об'єднанням. Такий устрій країни зумовлено історією державотворення: дикуни у ведмежих і вовчих шкурах, звитяжці в лицарських обладунках, ревнителі церкви та її реформатори, поборники згуртованості нації, говоруни і практики, велетні філософської думки, палії книг... крок за кроком Німеччина йшла до федерації. В попередній главі ми достатньо часу приділили розповіді про ці історичні обставини, тож повторюватися не будемо, просто констатуємо факт і зосередимося на іншому:
Що таке Бундесрат
Бундесрат - нашою "Федеральна рада" - це державний орган Федеративної Республіки Німеччини через який землі приймають участь в управлінні країною, в законотворчій роботі та в справах Європейського союзу. Відповідно, формування цього органу - прерогатива земель. Процес не потребує жодних виборів чи якихось запитань у народу про його ваговиту думку... Земельні уряди просто відряджають до Бундесрату своїх представників. Ясна річ, мова не йде про секретарок чи водіїв службових автівок... Це пані й пани міністри. Очолює команду - за традицією - їхній прем'єр-міністр (Ministerpräsident).
Станом на сьогоднішній ранок представники всіх земель разом мають для голосування рівним рахунком 69 голосів.
Чому саме стільки?
Джерела, що кидають нам жмут світла на це питання - Основний закон (Grundgesetz) і статистичні звіти.
Згідно закону (стаття 51), кожна земля має не менше трьох голосів. При цьому землі з населенням більше двох мільйонів жителів мають 4 голоси, з населенням більше шести мільйонів - 5 голосів, з населенням більше семи мільйонів - 6 голосів.
Своєю ясністю ця правова норма позбавляє кусня хліба крутіїв юриспруденції. Адже не потребує жодних додаткових тлумачень, актів і процедур. Підрахували статистики, що - наприклад - населення Гессену 1-го серпня 1995 року на 669 осіб перевищило порогове значення - в той же день, коли були оприлюднені дані, земля отримала додатковий голос у Федеральній раді.
Звісно, як і в будь-якій управлінській справі є певні тонкощі при формуванні органу. Окрім міністрів та прем'єрів земель, членами Бундесрату можуть бути державні секретарі за умови, що вони мають відповідний державний ранг. А от члени Бундестага або ж судді Федеральних судів не можуть.
Що важливо: термін повноважень делегатів не обмежено, однак їх ротація відбувається регулярно. Як мінімум, після кожних виборів у ландтаг (один раз на чотири - п'ять років) народжується новий уряд землі і, відповідно, новий склад Бундесрату.
Що ще більше важливо: Бундесрат віддзеркалює поточні політичні уподобання в кожній з шістнадцяти складових країни. Адже земельні уряди формуються місцевими парламентами, більшість в яких може скластися зовсім інакше, ніж на федеральному рівні. І хоч в Бундесраті інтереси землі прийнято ставити вище партійної лінії, все одно це має неабиякий вплив на прийняття рішень в Німеччині. Тому є багато причин. По-перше, з ласки - з букви Основного закону - Федеральна рада має серйозні права та компетенції. По-друге, процедури і особливості голосування... Все, про що треба знати, ми поступово розкажемо, а наразі звертаємо вашу увагу на мудрість закладеного в основу федеративного представництва принципу: де-не-де попередники довели край до занепаду і звідти тікають люди, а десь напроти - влада подбала про розквіт своєї землі, і багатіє тамтешнє людство, і з превеликою радістю народжують діточок жінки... Тому все по справедливості: хто дбає, той має.
* * * * *
Отримавши голоси, відповідно до результатів трудів своїх, земельні уряди формують делегації...
- зазвичай кількість членів дорівнює кількості голосів, однак це не обов'язково: можуть і когось одного відрядити, аби він розпорядився усіма наявними голосами -
тож делегати сідають у літаки, потяги та автівки і прибувають в Берлін, де в будинку колишньої Прусської палати лордів знаходиться головна резиденція Бундесрату, або ж в Бонн, де в північному крилі Федерального палацу міститься його філія, чемно вітаються один з одним і починають наполегливо працювати.
* * * * *
Роль і функції
Серед державницьких клопотів Бундесрату - вислуховування ініціатив уряду та усіляких його звітів. Чи-то канцлера, чи-то будь-кого з його колег-міністрів Федеральна Рада може викликати на килим і ті повинні без зволікань з'явитися і терпляче пояснювати про стан справ у країні, або ж доповідати, що робиться в світі, адже і це входити в сферу неослабного інтересу панів з німецької периферії: участь у міжнародних ділах та підтримання міжнародних зв'язків - улюблене їхнє хобі.
А от обговорення законодавства Європейського Союзу для Бундесрату не стільки розвага, скільки прямий обов'язок.
Та й взагалі розгляд правил і норм, по яких буде жити Німеччина, - головна функція Ради. Через Бундесрат проходять усі закони. Ба більше: численні акти, які розробляються для їхньої реалізації. Наприклад, Німецький дорожній кодекс - плід думки міністра транспорту - набув чинності після згоди Федеральної ради.
До речі, аби розтлумачити слово "згода" в сенсі більш-менш юридичному...
Відомо: у будь-якій голові може зародитися прекрасна ідея, як покращити життя у Німеччині. Однак, аби ця ідея мала шанс втілитися у життя в виді закону, вона повинна стати законопроектом державного органу, в якого є право законодавчої ініціативи. Це Бундестаг, Бундесрат і Федеральний уряд. Найактивніші у цій справі - пани урядовники... чомусь саме їм постійно кортить щось поліпшити у країні.
Потім - згідно дбайливо виписаних процедур - проект потрапляє у Федеральну раду, де його прискіпливо обдивляються з усіх боків в комітетах і сповіщають ініціаторам: "Нема зауважень, добра робота".
Або надають коментар дещо іншого - так би мовити, негативного змісту. Зауваження Бундесрату на цьому етапі не є обов'язковими, думку земель стосовно своїх новацій розробник законопроекту може сміливо ігнорувати, про що, ясна річ, колись пожалкує... Адже після декількох кіл пекла у Бундестазі, - дебатів, узгоджень, компромісів, лобіювань - усі закони, прийняті німецьким парламентом надходять у Бундесрат.
І далі - увага! - якщо ці закони мають особливе значення для німецьких земель, вони потребують схвалення Федеральної ради, усі інші є "законами заперечення".
До законів схвалення відносяться приблизно 70% усієї законотворчості. Це:
ті, що вносять поправки до Основного закону. Вони вимагають схвалення Бундесрату у дві третини голосів;
ті, що впливають на доходи земель (насамперед щодо податків, у яких беруть участь землі або місцеві органи влади, наприклад, прибутковий податок, податок на додану вартість та податок на транспортні засоби);
ті, що стосуються адміністративної юрисдикції земель.
Остання група законів - це, як на наш дилетантський погляд, взагалі скалка в дупі державного управління. Адже будь-яка дрібничка в загальнодержавному вимірі (на кшталт, строків, форми або типу доставки документів) зачіпає адміністративну юрисдикцію, і, відповідно, навіть закони, що начебто стосуються країни в цілому,
- наприклад, з оборонних питань або міжнародні угоди -
повинні схвалюватися Федеральною радою, і горе-біда, якщо Бундесрат накладе на документ вето, - це вето є остаточним, здолати його не можливо.
Із "законами заперечення" процедура трохи сприятливіша. Адже по цих питаннях роль Бундесрату обмежується наполегливим умовлянням. Законопроект, по якому у Федеральної Ради та Бундестагу виникли розбіжності, пару разів футболять туди - сюди, і якщо врешті решт інституції не порозумілися, парламент проводить голосування: якщо застереження представників земель вдається відхилити, закон стає законом (підписується та оприлюднюється); якщо ні - то ні... чиясь ідея залишиться тільки ідеєю.
* * * * *
Голосування
І от тепер, коли ми з'ясували надважливу роль Бундесрату, мабуть, буде цікавим дізнатися, яким чином в цій інституції відбуваються голосування. Жмут світла, що вихопив для нас одну зі статей конституції, дав розуміння: кожна земля має від трьох до шести голосів в залежності від кількості свого населення. Уряд землі делегує у Федеральну Раду своїх членів, - зазвичай стільки ж людей, скільки у землі голосів - проте може доручити голосування і якомусь одному делегату. Адже усі голоси землі віддаються разом: або "за", або "проти", або "утримався" (утримання фактично означає голосування проти, бо при прийнятті рішень враховуються тільки голоси "за").
Акцентуємо ще раз: воля землі виявляється одностайно.
Навіть, якщо в команді її представників немає єдності, якщо цим пані й панам не вдалося домовитися між собою і голосування відбулось врізнобій, це має той же ефект, що й голосування проти...
... бо голосують не члени Ради, голосує саме земля...
Голосування відбувається в залі засідань шляхом підняття рук. Руки рахує Президент Бундесрату, це дуже поважна особа, - офіційно: друга в країні - і водночас цілком випадкова: свою посаду вона здобуває внаслідок збігу обставин...
Це чиниться так:
Кожного року Бундесрат з числа своїх членів (прем'єр-міністрів земель) обирає нового Президента Федеральної Ради. Голосування відбувається одностайно і не викликає жодних дискусій, конфліктів або проблем. Адже в цій залі збираються не стільки політики, скільки практики - ще в 1950 році вони (їх попередники) домовилися, що кожна земля буде головувати у Бундесраті по черзі, склали список на багато років вперед, - тож той, хто приїхав із портфелем прем'єр-міністра відповідної землі, може відразу прямувати у відповідне крісло... Точніше сказати, міг би... Бо порядок є порядок: в Основному законі сказано голосувати, тому делегати дисципліновано голосують, і аж до наступного року їх обранець буде виконувати відповідні обов'язки. Звісно, якщо впродовж річної каденції з портфелем прем'єр-міністра не приїде якийсь інший хлоп.
* * * * *
Наостанок
Згоден: глава, яка має назву "Все, що треба знати про Бундесрат", вимагає більш розлогої оповіді. Втім інтереси свободи творчості диктують нам необхідність полишити сей текст і негайно приступити до створення чогось нового й амбітного, - наприклад, до написання чергової глави. Припускаємо, вона буде про Президента Німеччини, найголовнішу в країні посаду. А, може, про Федеральні збори. А, може, про те й про те.
Далі буде
При оформленні сторінки використані фото Marcus Mehnert та чиєсь ще.